IZMJENE ZAKONA O ZABRANI NEPOŠTENIH TRGOVAČKIH PRAKSI U LANCU OPSKRBE HRANOM

Uvod

Materija nepoštenih trgovačkih praksi u lancu opskrbe hranom na zakonodavnoj razini je u Republici Hrvatskoj prvi puta regulirana 2017. godine stupanjem na snagu Zakona o zabrani nepoštenih trgovačkih praksi u lancu opskrbe hranom (“Narodne novine” br. 117/17, dalje u tekstu: Raniji zakon). S obzirom na to da je nakon donošenja Ranijeg zakona na europskoj razini uspostavljen zajednički obvezujući pravni okvir u tom području, hrvatski je zakonodavac pristupio izmjenama i dopunama Ranijeg zakona radi usklađivanja s Direktivom (EU) 2019/633 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2019. o nepoštenim trgovačkim praksama u odnosima među poduzećima u lancu opskrbe poljoprivrednim i prehrambenim proizvodima (SL L 111, 25.4.2019., dalje u tekstu: Direktiva).

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o zabrani nepoštenih trgovačkih praksi u lancu opskrbe hranom (dalje u tekstu: Izmijenjeni Zakon) objavljen je u „Narodnim novinama“ 14. svibnja 2021., a stupit će na snagu 1. rujna 2021., dok njegova puna primjena započinje 1. ožujka 2022. godine.

Poduzetnicima koji su bili obuhvaćeni Ranijim zakonom zasigurno su poznata ekstenzivna usklađivanja s novom regulativom, brojne izmjene postojećih te kontrola novih ugovora kao i velik broj praktičnih problema s kojima su se susretali u primjeni Ranijeg zakona.

Donošenjem Izmijenjenog zakona, zbog nove definicije Kupaca koji ulaze u područje njegove primjene, brojni novi poduzetnici će se tek susresti s potrebom za usklađivanjem ugovora i trgovačkih praksi, a poduzetnici koji su već bili obuhvaćeni Ranijim zakonom morat će se dodatno prilagoditi novim regulatornim mjerama i procedurama koje uvodi Izmijenjeni zakon.

U tu svrhu, u nastavku donosimo pregled izmjena zakonodavnog okvira. Osobito se ukazuje na to da je Izmijenjenim zakonom propisan rok prilagodbe od 6 mjeseci unutar kojeg se ugovori sklopljeni između dobavljača i kupaca, a koji su sklopljeni prije stupanja na snagu zakona, moraju uskladiti s njegovim odredbama, a istovremeno kupci na koje se do sada nije primjenjivao zakon moraju sklopiti ugovore sa svojim dobavljačima. Taj rok ističe 1. ožujka 2022.

Materijalnopravne izmjene

Polje primjene

Dosadašnjom zakonodavnom regulativom bili su obuhvaćeni prerađivači, otkupljivači i trgovci, i to prerađivači i otkupljivači čiji godišnji prihod (uključujući i ukupni godišnji prihod povezanih društava ostvaren u Republici Hrvatskoj) prelazi iznos od 50.000.000,00 kuna, odnosno trgovci čiji godišnji prihod (uključujući i ukupni godišnji prihod povezanih društava ostvaren u Republici Hrvatskoj) prelazi iznos od 100.000.000,00 kuna.

Nova regulativa s pravom napušta razliku između prerađivača, otkupljivača i trgovca te ih sve zamjenjuje jedinstvenim pojmom kupac. Naime, dosadašnje uređenje je kreiralo brojne probleme u praksi s obzirom na to da je bilo osobito teško u pojedinom ugovornom odnosu ustanoviti razliku između otkupljivača (osobe koja prema definiciji Ranijeg zakona kupuje proizvode radi daljnje prodaje trgovcu) od trgovca (osobe koja prema definiciji Ranijeg zakona kupuje proizvode radi daljnje prodaje), dok se istovremeno na ove kategorije kupaca primjenjivao različit pravni režim. Usvajanjem jedinstvenog pojma kupac će se eliminirati opisani problemi te će se zakon nedvosmisleno i jednako primjenjivati na sve kategorije kupaca.

Istovremeno, Izmijenjeni zakon značajno proširuje broj adresata, prvenstveno na način da se Izmijenjeni zakon primjenjuje na sve kupce poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda koji su ostvarili ukupni godišnji prihod od najmanje 15.000.000,00 kuna[1]. Drugim riječima, zakonski cenzus za primjenu režima zabrane nepoštenih trgovačkih praksi u lancu opskrbe hranom (dalje u tekstu: ZNTP režim, ili samo ZNTP) je značajno smanjen, pa će samim time njegovom primjenom biti obuhvaćen veći broj kupaca.

Dodatno, pojam kupac je Izmijenjenim zakonom definiran kao „svaka fizička ili pravna osoba, neovisno o poslovnom nastanu te osobe, ili svako javnopravno tijelo u Europskoj uniji, odnosno svako javnopravno tijelo definirano u skladu s propisima kojima se uređuju upravni sporovi, koja kupuje poljoprivredne i prehrambene proizvode: pojam kupac može obuhvaćati skupinu takvih fizičkih i pravnih osoba.„[2]

Isti taj članak Izmijenjenog zakona pojam lanac opskrbe poljoprivrednim i prehrambenim proizvodima definira na način da taj pojam „obuhvaća sve sudionike u proizvodnji, preradi i trgovini poljoprivrednim ili prehrambenim proizvodima, i to: proizvođače, kupce na veliko i kupce na malo koji u ugovornim odnosima mogu biti dobavljači ili kupci, osobe koje obavljaju ugostiteljsku djelatnost te javna tijela kao kupce.”[3]

Usporedbe radi, Ranijim zakonom je lanac opskrbe hranom bio definiran na način da obuhvaća „sve sudionike u proizvodnji, preradi i trgovini poljoprivrednim ili prehrambenim proizvodima, i to: proizvođače, otkupljivače i/ili prerađivače, trgovce na veliko i trgovce na malo.“[4]

S obzirom na tu raniju definiciju, AZTN i Ministarstvo poljoprivrede su se prethodno opredijelili za tumačenje prema kojem se osobe koje obavljaju ugostiteljsku djelatnost ne smatraju trgovcem u smislu Ranijeg zakona, kao što se trgovcem nisu smatrale niti javne ustanove. Dakle, prema ranijem uređenju, odnosi između dobavljača i HORECA kanala, odnosno odnosi između dobavljača i javnih ustanova, bili su izuzeti iz režima ZNTP-a, pa tako niti osobe koje se bave ugostiteljskom djelatnošću, odnosno javne ustanove, nisu mogli odgovarati kao kupci po režimu ZNTP-a.

Iz teksta Izmijenjenog zakona proizlazi da pojam kupac obuhvaća kako HORECA kanal (ugostiteljsku djelatnost) tako i javne ustanove, pa je na taj način dodatno kvalitativno proširen spektar adresata Izmijenjenog zakona, a navedeni poduzetnici će se morati prilagoditi regulativi koja je za njih u cijelosti nova.

Ujedno se proširuje i obuhvat proizvoda pa se uz prehrambene proizvode dodaju i primarni neprerađeni poljoprivredni proizvodi.

Prakse koje se smatraju nepoštenima

Osnovne nepoštene trgovačke prakse nisu u bitnome mijenjane u odnosu na ranije rješenje, a dodatno je preciziran način formiranja ugovorne cijene proizvoda.

Zakonodavac sada jasno potvrđuje pravilo koje je već ranije u predmetu protiv Plodina ustanovila Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja (dalje u tekstu: Agencija), o tome da se pravni režim ZNTP-a primjenjuje na ugovore između dobavljača i kupca kojima se uređuje prodaja, kupnja ili isporuka poljoprivrednih i/ili prehrambenih proizvoda neovisno o mjerodavnom pravu koje bi se inače primjenjivalo na te ugovore.

Rokovi plaćanja

Pravila izdavanja računa ostala su u osnovi ista kao i do sada, te se rokovi plaćanja nisu mijenjali (najviše 30 dana za pokvarljive proizvode i najviše 60 dana za ostale/nepokvarljive proizvode). Izmijenjeni zakon ipak radi razliku između ugovorene redovite i neredovite isporuke pa ovisno o tome određuje i početak tijeka rokova za isplatu. U tom dijelu zakonodavac sada rješava određene probleme koji su se javljali u praksi kad je u pitanju bio početak tijeka roka, koji je do sada bio definiran samo kao dan isporuke robe. To je trgovcima stvaralo probleme jer faktično plaćanje nije bilo moguće prije nego što bi dobavljač izdao račun, što se često nije poklapalo s datumom isporuke robe, pa bi rok za plaćanje počeo teći prije nego što bi plaćanje de facto bilo moguće.

Izmijenjenim zakonom je stoga fleksibilnije definiran početak tijeka roka koji se za ugovorom predviđene redovite isporuke računa od „dana isteka ugovorenog razdoblja isporuke tijekom kojeg su isporuke izvršene, ili od dana isporuke, odnosno dana primke ili dana otkupnog bloka na kojem je utvrđen iznos koji treba platiti za otkupljene poljoprivredne i prehrambene proizvode, ovisno o tome koji datum nastupi kasnije.“[5]

U slučajevima u kojima nisu predviđene redovite isporuke proizvoda, rokovi plaćanja počinju teći „od dana isporuke, odnosno od dana izdavanja računa ili zaprimanja računa ili otkupnog bloka na kojem je utvrđen iznos koji treba platiti, ovisno o tome koji datum nastupa kasnije“.[6]

Ističe se kako je, bez obzira na činjenicu što je Ranijim zakonom bio propisan jedinstven početak tijeka roka za isplatu, a koji je bio određen datumom isporuke robe, Agencija je svojim tumačenjem već i prije izmjena fleksibilizirala ovu odredbu te je u Pitanjima i odgovorima navela:

Ako nije izdan račun, trgovac je realno onemogućen od plaćanja. Stoga je preporuka dobavljačima da odmah izdaju račun u trenutku isporuke što je u skladu s člankom 7. stavkom 2. ZNTP-a. Ako dobavljač ne izda račun u trenutku isporuke proizvoda, trgovcu će se rok plaćanja od 30 ili 60 dana u smislu ZNTP-a računati od dana zaprimanja računa.“[7]

Konačno, prema Izmijenjenom zakonu, ako kupac utvrđuje iznos koji treba platiti, razdoblja plaćanja za redovitu isporuku počinju teći od isteka ugovorenog obračunskog razdoblja u kojem su isporuke izvršene, a razdoblja plaćanja kad redovita isporuka nije predviđena počinju teći od dana isporuke poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda.

Izmijenjenim zakonom je predviđena i jedina materijalna povreda dobavljača, koji do sada po režimu ZNTP-a nije odgovarao niti za kakve materijalne povrede. Naime, proklamirani cilj ZNTP-a je regulirati odgovornost Kupca za nepoštene trgovačke prakse, te prema dosadašnjem uređenju dobavljač uopće po ZNTP-u nije mogao odgovarati za materijalne povrede (moguća je bila isključivo odgovornost dobavljača za povredu članka 26. ZNTPa – ostale povrede zakona), dok je Izmijenjenim zakonom predviđeno da dobavljač odgovara za sadržaj računa, a Agencija može dobavljaču izreći novčanu kaznu za nepropisno izdavanje računa, do visine od 20.000,00 kuna.

Ostale nepoštene trgovačke prakse

U odnosu na ostale nepoštene prakse, Izmijenjeni zakon radi jasnu razliku između praksi koje su prema dikciji zakona u svakom slučaju zabranjene (čl. 11. Izmijenjenog zakona) i onih praksi koje su zabranjene uz dopuštenu mogućnost izuzeća (čl. 12. Izmijenjenog zakona). Mogućnost izuzeća se odnosi na prakse koje će se smatrati dopuštenima pod uvjetom da su jasno i nedvosmisleno unaprijed na propisan način ugovorene između dobavljača i kupca te pod uvjetom da udovoljavaju zahtjevima za izuzeće propisanima Izmijenjenim zakonom.

U bitnome se radi o sljedećim praksama: naknada za smještaj proizvoda na polici, zahtjev dobavljaču da snosi trošak popusta koje kupac daje u okviru promidžbe koju je kupac sam pokrenuo, naplata naknade za oglašavanje proizvoda koje provodi kupac, naplata naknade za marketing koji provodi kupac, naplata naknade za podatke o izlazu poljoprivrednih proizvoda, naplata naknade za novčane i ostale eventualno izrečene kazne kupcu od strane nadležnih tijela, zahtjev za vraćanje, zbrinjavanje ili naplata naknade za neprodane proizvode kojima je istekao rok trajanja.

Iznimka će biti dopuštena u većini navedenih slučajeva ako za takvo postupanje postoji izričiti zahtjev dobavljača (iako nije jasno propisano, smatramo da bi bilo potrebno, a u najmanju ruku korisno, tražiti da dobavljač takve zahtjeve formulira u pisanom obliku). U slučaju novčanih kazni, iznimka će biti dopuštena ako je dobavljač odgovoran za nedostatak koji je doveo do kažnjavanja, a u slučaju zahtjeva za vraćanje, zbrinjavanje ili naplate naknade za neprodane proizvode kojima je istekao rok trajanja, iznimka će biti dopuštena ako se radi o proizvodu koji dobavljač prvi puta isporučuje kupcu ili za koji dobavljač izričito traži prodaju od strane kupca, a unaprijed je pisanim putem upozoren od kupca da zbog slabog obrtaja može doći do isteka roka trajanja proizvoda.

Ovdje ističemo kako su upravo za ove prakse i do sada postojale opisane iznimke pa u tom dijelu nije došlo do osobitih izmjena, osim što je Izmijenjenim zakonom propisan dodatni uvjet za njihovu dopuštenost, a taj dodatni uvjet je da su takve prakse unaprijed jasno i nedvosmisleno na propisan način ugovorene između dobavljača i kupca. Dakle, kupci bi morali obratiti pozornost da i u ovom dijelu usklade svoje ugovore s novim režimom, jer prema tekstu zakona, čak i ako će postojati zahtjev dobavljača, praksa neće biti obuhvaćena iznimkom dopuštenosti bez jasnog i nedvosmislenog ugovora odnosno dodatka ugovoru koji je sklopljen prije izvršenja tih praksi.

Ostale propisane nedopuštene prakse, kako se može iščitati iz teksta zakona, tretirat će se kao i do sada – kao uvijek zabranjene, neovisno o tome postoji li izričiti zahtjev dobavljača.

Ujedno, Izmijenjeni zakon proširuje spektar zabranjenih praksi, s dosadašnjih 33 na 43 zabranjene prakse, a među praksama koje do sada nisu bile uvrštene kao zabranjene se nalaze primjerice zabrana otkazivanja dobavljaču narudžbe pokvarljivih poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda u roku kraćem od 30 dana, s obzirom na to da u roku kraćem od 30 dana nije razumno očekivati da će dobavljač pronaći drugi način stavljanja na tržište ili upotrebe tih proizvoda; nezakonito pribavljanje, korištenje ili otkrivanje poslovne tajne dobavljača u smislu propisa kojim se utvrđuju pravila o zaštiti neobjavljenih informacija s tržišnom vrijednosti i općih propisa o zaštiti tržišnog natjecanja, prijetnje dobavljaču provedbom mjera komercijalne odmazde odnosno provođenje takvih mjera, primjerice, uklanjanjem proizvoda iz ponude, smanjenjem količina naručenih proizvoda, prekidom pružanja određenih usluga koje kupac pruža dobavljaču poput marketinga ili promidžbe i sl. ako dobavljač ostvaruje svoja ugovorna ili zakonska prava.

Postupovnopravne izmjene

U dijelu u kojem je Izmijenjenim zakonom regulirano postupanje Agencije, također su unesene određene izmjene. Glavna izmjena u ovom dijelu odnosi se na uvođenje instituta nenajavljene kontrole od strane Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja.

Nenajavljena kontrola provodi se na temelju zaključka same Agencije, a ovlasti tog tijela prilikom provođenja kontrole su relativno široke i uključuju: ulazak i pregled te pretraživanje poslovnih prostorija i zemljišta; pregled stvari, poslovnih knjiga, i druge dokumentacije koja se odnosi na poslovanje; izradu preslika poslovnih knjiga i druge dokumentacije; privremeno oduzimanje stvari, poslovnih knjiga i druge dokumentacije; pečaćenje prostorija i/ili poslovnih knjiga ili dokumentacije za vrijeme nenajavljene kontrole i u opsegu nužnom za provedbu nenajavljene kontrole; zahtjev za usmeno i/ili pisano očitovanje o činjenicama ili dokumentima koji se odnose na cilj i predmet nenajavljene kontrole; druge radnje potrebne za postizanje cilja nenajavljene kontrole.

Institut nenajavljene kontrole uveden je u skladu s Direktivom, a ujedno predstavlja i odgovor na jednu od čestih kritika koja se izražavala u javnosti o tome da prema dosadašnjem uređenju Agencija nije imala dovoljno ovlasti da bi efikasno istražila zabranjena postupanja.

Ipak, određena pitanja u vezi provedbe nenajavljenih pretraga ostaju nerazriješena izmjenama zakona. Naime, iz Izmijenjenog zakona proizlazi da Agencija odluku o nenajavljenoj pretrazi donosi na vlastitu inicijativu i bez zaštitnog mehanizma u vidu sudske kontrole nad odlukom Agencije.

Ovdje se upućuje na pravila tržišnog natjecanja u okviru kojih Agencija također ima pravo provesti nenajavljenu pretragu, međutim samo pod uvjetom da nalog za pretragu izda Visoki upravni sud Republike Hrvatske.

Naime, prema članku 17. a. Izmijenjenog zakona Agencija nenajavljenu kontrolu može provesti u upravnom postupku ocijeni li to opravdanim pa će u tom slučaju, prije provođenja nenajavljene kontrole poslovanja kupca u odnosu na kojeg je Agencija utvrdila postojanje indicija koje upućuju na to da je primijenjena nepoštena trgovačka praksa, zaključkom odrediti provođenje nenajavljene kontrole.

Iz te odredbe, uz činjenicu da Agencija samostalno i bez sudskog naloga odlučuje o provođenju nenajavljene pretrage, dodatno iskače i to da je pravni akt kojim Agencija odlučuje o određivanju nenajavljene kontrole zaključak pa se postavlja pitanje postojanja pravnog lijeka protiv takvog zaključka Agencije. Naime, upravni spor se može pokrenuti samo protiv rješenja Agencije, ne i zaključaka.

Usporedbe radi, člankom 42. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja je propisano: „Prije provođenja nenajavljene pretrage poslovnih prostorija, zemljišta i prijevoznih sredstava Agencija će od Visokog upravnog suda Republike Hrvatske zatražiti nalog za provedbu nenajavljene pretrage poslovnih prostorija, zemljišta i prijevoznih sredstava, dokumenata, isprava i stvari koje se tamo nalaze, kao i pečaćenje te privremeno oduzimanje predmeta, … Agencija će zahtjev za takav nalog podnijeti Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske i kada isti zatraži Europska komisija ili nadležno tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja države članice Europske unije.“

Izmijenjeni zakon nadalje propisuje obvezu Agencije da u roku od 15 dana od provedbe nenajavljene kontrole sastavi zapisnik na koji stranka u postupku ima pravo dostaviti svoje primjedbe. Tko, kako, u kojem roku i s kojim posljedicama ima postupiti po spomenutim primjedbama, Izmijenjenim zakonom nije riješeno.

Ostale postupovne izmjene

Od ostalih procesnih izmjena, ističemo kako je Izmijenjenim zakonom produžen rok u kojem stranka protiv koje je pokrenut postupak može predložiti preuzimanje obveza u obliku izvršenja mjera i uvjeta kako bi se otklonile indicije koje upućuju na postojanje nepoštenih trgovačkih praksi sa 40 dana od pokretanja postupka na 60 dana od primitka obavijesti Agencije o pokrenutom upravnom postupku. Izmijenjenim zakonom je izričito predviđeno kako će se utvrđenje da se stranka ne pridržava utvrđenih mjera i uvjeta u obnovljenom postupku cijeniti kao otegotna okolnost prilikom utvrđivanja uvjeta za izricanje novčane kazne.

Izmijenjeni zakon zatim uvodi i pojam preliminarno utvrđenih činjenica o kojima se stranci šalje obavijest prije usmene rasprave, što je sukladno i postupku utvrđivanja povreda pravila tržišnog natjecanja, a i smisleno budući da se radi o činjenicama koje je Agencija utvrdila prije održavanja usmene rasprave na kojem stranka ima pravo iznijeti svoju obranu te na kojoj se iznose dokazi radi utvrđivanja povrede zakona te postojanja uvjeta za izricanje novčane kazne. Tek po okončanju usmene rasprave, Agencija utvrđuje je li došlo do povrede ZNTP-a.

Pravni lijek protiv rješenja Agencije i nadalje ostaje upravna tužba s tim da Izmijenjeni zakon sada izričito propisuje razloge zbog kojih se upravna tužba može podnijeti[8].

U visini novčanih kazni nije bilo većih izmjena.

Zakonom je izričito uvedena i nova olakotna okolnost koja se često u praksi pojavljivala kao obrana stranke – utvrđenje da zabranjena nepoštena trgovačka praksa koja, iako ugovorena, nije još primijenjena u poslovnom odnosu između kupca i dobavljača. Kao otegotna okolnost je, uz nepostupanje po utvrđenim mjerama i uvjetima, dodano i onemogućavanje ili na bilo koji način pružanje otpora provođenju nenajavljene kontrole.

Novina je i mogućnost da, u situaciji kada utvrdi da je došlo do povrede Zakona, ali su težina povrede, opseg povrede, vrijeme trajanja povrede i posljedice te povrede i za dobavljače i za javni interes neznatni, a stranka je dostavila dokaze o tome da je prije donošenja obavijesti o preliminarno utvrđenom činjeničnom stanju podmirila obveze prema dobavljaču te uskladila svoje poslovanje s odredbama Zakona, Agencija može dodatno smanjiti iznos novčane kazne.

Zaključak

Izmjenama zakona hrvatski pravni sustav usklađen je s novom europskom pravnom stečevinom te je ispoštovana obveza iz Direktive o njezinoj implementaciji u hrvatski pravni sustav. Izmjenama su ujedno unesene brojne dobrodošle promjene u dosadašnjem uređenju, i to se prvenstveno odnosi na ukidanje razlikovanja između prerađivača, otkupljivača i trgovca te njihovo objedinjavanje pod jedinstveni pojam kupca, rokovi plaćanja su određeni fleksibilnije kako bi jasnije odražavali stanje u praksi, a kao jedna od važnijih izmjena je i uvođenje instituta nenajavljene kontrole kojom Agencija stječe vrijedan instrument u prikupljanju činjenica i dokaznog materijala za utvrđivanje postojanja nepoštenih trgovačkih praksi i uvjeta za izricanje novčane kazne. Ostaje međutim neodređeno pitanje sudske kontrole nad provedbom nenajavljene pretrage od strane Agencije te pravnih lijekova koji kupcima stoje na raspolaganju u slučaju da se Agencija koristi predviđenim, širokim, zakonskim istražnim ovlastima.

End notes

[1] Zakon posebno predviđa način na koji se izračunava ukupni godišnji prihod kupca, koji je također izmijenjen u odnosu na dosadašnje uređenje te, kao i do sada, uključuje i prihode povezanih društava, međutim ovaj puta uzima u obzir prihode na svjetskoj razini, za razliku od Ranijeg zakona koji je uzimao u obzir samo prihode povezanih društava ostvarenih u Republici Hrvatskoj, s time da su kao i do sada izuzete transakcije među povezanim osobama.

[2] Članak 2. Izmijenjenog zakona

[3] Članak 2. Izmijenjenog zakona

[4] Članak 2. Ranijeg zakona

[5] Članak 5. st. 3. Izmijenjenog zakona

[6] Članak 5. st. 4. Izmijenjenog zakona

[7] Odgovori na pitanja adresata Zakona o zabrani nepoštenih trgovačkih praksi u lancu opskrbe hranom, izradili: Ministarstvo poljoprivrede i Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja, Zagreb, 9. Listopada 2018.

[8] Povreda propisa materijalnog prava o nepoštenim trgovačkim praksama u lancu opskrbe hranom, bitne povrede odredbi o postupku, pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje, pogrešna odluka o novčanoj kazni i drugim pitanjima o Kojima odlučuje Agencija.